【调研报告】
中国红十字会备灾救灾中心建设刍议
舒苹
在我国，频发的自然灾害威胁着人民群众的生命和财产安全，也影响着社会的稳定与和谐。为此，加强国家应急管理体制的建设成为当务之急。红十字会作为从事人道主义工作的社会救助团体，为积极响应国家应急体系建设，加强备灾救灾中心的建设就显得尤为重要。本文就此问题进行考察。
一、中国红十字会备灾救灾中心建设现状
做好备灾救灾工作是《中华人民共和国红十字会法》赋予中国红十字会的重要职责，加强备灾救灾中心等“硬件”建设，是做好备灾救灾工作的基础保障。中国红十字会在救灾工作中，十分注重“第一时间救助”理念，要求红十字救灾人员必须在第一时间到达灾区考察灾情，物资必须在第一时间送到灾民手中。为此，中国红十字会不断健全和完善备灾储备机制。
多年来，中国红十字会根据救灾工作需要，结合我国地域和灾害特点，分别在沈阳、杭州、广州、成都、孝感、西安共建设了 6 个区域性备灾救灾中心，安徽、湖南、江苏、云南等 15 个自然灾害频发省份的省级红十字会也都建立了备灾救灾中心，另有 30 多个地（市）县级红十字会建立了备灾仓库，中国红十字会的救灾物资储备网络基本形成[1]。现有的备灾救灾中心，多数具备仓储、转运和培训等功能，增强了红十字会的灾害应急能力，提高了红十字会的应急反应速度。
二、红十字会备灾救灾中心建设存在的问题
目前，红十字会备灾救灾中心已在全国范围内展开建设，形成遍地开花、欣欣向荣的美好局面。但在建设过程中由于目标不够明确、经验不足、信息沟通不畅和缺乏监管等原因难免会出现以下一些问题：
（一）备灾救灾中心盲目建设现象比较严重，造成资源浪费。在提高红十字会应急救灾能力方面，备灾救灾中心的建立是必不可少的，但不能一味地通过扩大备灾救灾中心建设的规模来增强其救灾能力，更主要的在于资源整合能力的培养。不能盲目进行备灾救灾中心的建设，而应根据实际需要确定建设数量与规模。在建设前，若没有对备灾救灾中心进行全面地认识，就无法形成一个详备的建设计划。如某些地区在建设备灾救灾中心之前，并没有成立专门的工程项目小组，没有通过实地调查研究对项目的可行性进行全面论证，包括选择项目建设的地址，编制项目建设资金预算，制定完备的项目建设计划等。在备灾救灾中心建设过程中，也没注意严格按照计划执行，没能密切监督工程项目的整个实施过程，没有及时发现问题做出补救从而避免或减少不必要的返工损失。在备灾救灾中心建成后，也忽视了根据设计方案、施工合同、技术标准等对工程项目进行严格的验收，因而在投入使用过程中，容易出现问题，而后再进行返工，造成人、财、物的浪费，也影响了红十字会备灾救灾物资储备网络的建设。
（二）备灾救灾中心的能力建设存在不足。这里的能力主要包括与其他备灾救灾中心的对接、协调能力，备灾救灾物资的筹措、储备、转运能力，招募、培训志愿者的能力，备灾救灾信息网络建设能力等。各地备灾救灾中心在兼顾以上能力建设过程中，会因资金、人才、信息等条件的限制，偏废某些能力的建设，造成备灾救灾中心的功能不齐全，影响其救灾能力的充分发挥。尤其是备灾救灾中心的信息网络建设，是一项复杂程度高、技术要求严、成本投入大、建设周期长的系统工程，因此某些地区在进行此项建设的过程中存在力不从心的情况，致使备灾救灾中心对仓储救灾物资的品种、数量无法做到心中有数，无法根据救灾的实际需要，准备和接收应需各类救灾物资，及时调进、调出所需物资，往往容易因信息沟通不畅、滞后或是不明造成救灾物资的损耗和不匹配损失，使备灾救灾中心的救灾物资仓储、运送、投放工作无法在实际救灾中发挥应有的作用，增加了救灾物资在物流过程中不必要的损失和无效用功，降低了救灾物资救助效率。
（三）备灾救灾中心的应急联动效果不够理想。联动，顾名思义即联合行动，指多个相互依赖的个体或组织为了完成一个共同的任务而一起工作的过程。造成应急联动效果不够理想的原因是多方面的：可能因为面对突发重大灾情时，未能及时统一部署、统一组织、统一调度，形成全国联动效应；也可能因为全国备灾救灾中心建设数量较多，造成各备灾救灾中心信息传递速度慢且容易失真，信息沟通反馈延迟，影响了应急联动效果的实现。
（四）备灾救灾中心的建设缺乏有效监管。近期有媒体披露，中国红十字会总会将国家斥资1.17亿元打造的备灾救灾中心的部分仓库挪作他用，通过“阴阳合同”、“以捐代租”的方式，以每年90万元的价格出租给了“中讯誉华”公司。而后者转手再次出租，“空手套白狼”般获利数百万。对此红会给出的回应却是：“国家没有给予足够政策的支持，如果不这么做，备灾救灾中心连工资都发不出来。” [2]这种含混的回答其实经不起追问。实际上，发生这样的事件已不是什么新鲜事。早在2011年湖北武汉红十字会也曾被曝以每年10万元的价格将其“备灾救灾仓库”违规出租给一家公司。然而，3年过去了，记者调查发现“武汉市红十字备灾救灾中心”仓库仍由其他公司对外招租，一点“备灾救灾仓库”的影子都没有[3]。此类现象的出现，正是缺乏有效监管所致。
三、红十字会备灾救灾中心建设的几点建议
（一）合理规划备灾救灾中心的建设，掌握适度原则，确保建设质量。首先，备灾救灾中心的建设是一项系统工程，涉及众多的人、财、物资源，因而要统揽全局，掌握适度原则，严格控制其建设规模，把握好其建设质量。备灾救灾中心的建设不在于多，而在于精，即要合理布局备灾救灾中心，根据实际需要以及各地的地域特点与受灾情况，适当进行取舍，关键着眼于其能力建设。其次，备灾救灾中心的建设应基于缩短抵达时间和缩小急救半径的原则，根据各地区灾害事件的频发率和类型、人口密度、年龄构成、交通、医院的专长和分布，在制定防灾计划时优化组合而定。再次，备灾救灾中心在建设前必须进行项目的可行性论证，制定详细的建设计划，在建设中按照科学化、规范化、专业化、现代化的要求，对其建设质量进行严格监督控制，竣工完成后，要按照合同要求、设计方案、技术标准等对备灾救灾中心实施审查验收。最后，红十字会备灾救灾中心的建设应符合国家应急体系要求，应与政府的应急物资储备中心相结合，充分发挥其自身优势，与政府物资储备中心形成优势互补，为党和政府开展应急救灾提供强有力的支持。
（二）要突出重点，大力加强备灾救灾中心的能力建设。首先，备灾救灾中心的能力建设是重点，提升能力建设的有效途径之一就是加强信息化建设水平。我们可以充分将卫星定位系统(GPS),地理信息系统(GIS),无线通信(WAP)与互联网技术(WEB)集成一体,利用GPS、GIS、RFID技术搭建信息平台,结合计算机网络技术实时跟踪,实现缩短作业流程、增大配送中心的吞吐量、信息的传递更加可靠等目标,帮助备灾救灾中心在民用GSM网络和Internet不可用的情况下,快速调拨救灾物资,制定最佳路线和组织紧急救援。其次，红十字会应当抓住时机，集中力量，重点突破，以点带面。即把应急救灾能力建设作为基础和主线，以灾后恢复重建为突破点，着力完善备灾机制体制建设，从而推进备灾、救灾及灾后重建工作的全面发展。应急救灾工作是红十字会的核心业务和主要职责，在现阶段应当摆在更突出的位置，需要集中资源、凝心聚力，把应急救灾能力建设作为红十字备灾救灾体系建设的中心，重点突破，以点带面，循序渐进推动红十字会多领域介入、多头并举的社会服务工作局面的发展，充分发挥红十字会在围绕中心、服务大局，促进经济社会发展中的人道职责和独特作用。
（三）完善全国备灾救灾中心的应急联动机制建设，充分发挥协同效应。首先，中国红十字总会备灾救灾中心要按照统一领导、资源整合、指挥科学、管理规范等原则，全面整合现有的应急救援力量，建立协调统一的应急指挥调度体系。要进一步加强国家层面、区域和基层的三级联动机制建设，完善预警和应急救援联动机制，落实联席会议、年度工作会议以及应急信息联络员、应急救援工作督查等制度，不断提高应急联动水平。其次，以红十字总会的备灾救灾中心为基点，根据红十字事业发展的整体思路，结合具体需要与各地实际情况，合理布局各地区的备灾救灾中心，严格管控备灾救灾中心的建设数量与建设规模，加强各备灾救灾中心的信息网络建设，使各备灾救灾中心之间信息沟通顺畅、及时、高效。最后，中国红十字会应改变金字塔型的组织结构，努力使自己向扁平化组织结构转变，因为扁平化组织结构中间管理层级少，缩短指挥链条，便于信息纵向流动；充分利用现代网络通讯手段，加快了信息沟通速度，大大提高了管理效率；资源和权力下放给基层，使各级备灾救灾中心能够根据周围突发灾情，迅速做出响应，有效提升了其应急救灾的服务质量；实行目标管理，更容易使各备灾救灾中心为实现共同救灾目标，相互合作，齐头并进，形成协同效应。
（四）加强对备灾救灾中心的监管，增强其透明度。一方面，红十字会系统要进行必要的改革，完善内部监管机制，及时公布备灾救灾中心的建设或运行情况，提高其公开透明度。另一方面，要加强外部监督，这里所谓的外部监督不是指类似于红十字会自己出面组织的社会监督委员会那样的专家咨询机构，而是应该由民政部门发起的真正独立的第三方，对包括红十字会在内的公益慈善组织进行监督。在外部监督中，还可以通过网络监管和外部审计两种方式加强对备灾救灾中心的监督，促进其走向规范化、标准化和公开透明化。
红十字会备灾救灾中心建设是开展应急救灾工作必不可少的基础设施建设，是国家应急体系不可或缺的组成部分，也是构建社会主义和谐社会的重要保障。因此，红十字会备灾救灾中心建设应从我国基本国情出发，结合红十字会自身实际情况，积极借鉴和汲取国外红十字会备灾救灾中心建设的成功经验，不断提高我国备灾救灾中心的建设水平和管理质量。
（作者单位：苏州大学社会学院）
[1] 新华网：《中国红十字会首个国家级备灾救灾中心》
[2]新浪网：《红会：出租库房月底前将彻底腾空》
[3]新浪网：《武汉红会出租救灾仓库16年 数次被曝光未改正》
